在省級國土空間規(guī)劃基本批復之后，省會和副省級城市的國土空間規(guī)劃也陸續(xù)獲批。

11月11日，中國政府網(wǎng)發(fā)布了國務院關(guān)于《濟南市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》的批復。至此，已有包括南京、廣州、深圳、成都、杭州、沈陽、大連、濟南等8個副省級城市國土空間規(guī)劃獲得批復。

是否淡化國家中心城市

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批?！?/p>

在大部分省級國土空間規(guī)劃發(fā)布之后，省會城市和副省級城市國土空間規(guī)劃也陸續(xù)發(fā)布。9月18日，南京市國土空間總體規(guī)劃的批復發(fā)布，南京成為首個獲批的省會城市，此后，廣州、深圳等城市國土空間規(guī)劃相繼獲批。

在這8個城市中，除了廣州被明確為“我國重要的中心城市”之外，其他城市被定位為“中心城市”的都帶有區(qū)域性定語。比如，濟南的批復就明確為“黃河流域重要的中心城市”，杭州和南京則是“東部地區(qū)重要的中心城市”。

隨著這些規(guī)劃出臺，此前競爭激烈的“國家中心城市”概念顯得有些淡化。

事實上，國家中心城市概念的提出始于原建設部的全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。該規(guī)劃將北京、上海、天津、廣州等確定為國家中心城市，作為全國城鎮(zhèn)體系最高層級。這一概念提出之后引起國內(nèi)多個中心城市的激烈競爭。

在此過程中，多個城市通過國家發(fā)改委批復的區(qū)域規(guī)劃或者指導意見被明確為國家中心城市，國家發(fā)改委將其敘述為“居于國家戰(zhàn)略要津、肩負國家使命、引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展、參與國際競爭、代表國家形象的現(xiàn)代化大都市”。

但是，兩個部委并未就國家中心城市進行明確和統(tǒng)一的界定。此次國土空間規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，原分屬不同部門的職責統(tǒng)一整合到自然資源部，由其負責建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。

此次由自然資源部負責的國土空間規(guī)劃，沒有再使用“國家中心城市”的概念，在已經(jīng)獲批的城市中，天津、重慶和廣州是“我國重要的中心城市”，其他省會城市和副省級城市均是帶有區(qū)域性定語的中心城市，避免了眾多城市為了“牌子”競爭。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長兼秘書長陳耀向第一財經(jīng)表示，對中心城市分類分級劃分有存在的必要。從中心城市的治理來看，應該有層級。根據(jù)各個城市能級大小、區(qū)位條件和功能定位，將其劃分不同的層級，體現(xiàn)中心城市在國家整體戰(zhàn)略的地位。

陳耀還表示，官方也沒有不提國家中心城市，這些國家中心城市的定位都是有明確的文件的。從學者的角度來看，目前，已有的9個國家中心城市分布也相對均衡，只是東北地區(qū)應該有一個。按照這樣的布局，能夠更好地發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。

“標配”三要素

這些中心城市分屬不同的區(qū)域，但是，在功能定位上，大多數(shù)中心城市都有先進制造業(yè)基地、科技創(chuàng)新中心和交通樞紐等功能定位，這三大要素成為中心城市的“標配”。

比如對濟南的批復中明確，濟南是山東省省會，黃河流域重要的中心城市，國家歷史文化名城，全國性綜合交通樞紐城市。要發(fā)揮北方先進制造業(yè)基地、北方商貿(mào)物流中心、區(qū)域性科技創(chuàng)新高地等功能。

事實上，省會城市、副省級城市在省域內(nèi)乃至大區(qū)內(nèi)往往具有最好的產(chǎn)業(yè)基礎、交通物流條件和科教資源，這也是構(gòu)成中心城市的重要要素條件，因此，在規(guī)劃上，這些功能定位也就有所趨同。

根據(jù)批復，廣州功能定位有國際商貿(mào)中心、全國先進制造業(yè)基地、綜合性門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地等；深圳則是全國性經(jīng)濟中心、全國先進制造業(yè)基地、對外開放門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地等功能。

南京是發(fā)揮全國先進制造業(yè)基地、東部產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、東部現(xiàn)代服務業(yè)中心、區(qū)域性航運物流中心等功能；杭州要發(fā)揮全國數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新中心和區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、先進制造業(yè)基地、東部現(xiàn)代服務業(yè)中心、國際旅游目的地等功能。

不過，陳耀表示，規(guī)劃不是現(xiàn)狀，而是未來中長期的發(fā)展目標和定位，因此需要將城市之間的差異體現(xiàn)出來。

在這些規(guī)劃中，由于地理區(qū)位條件的不同，批復也因地制宜地對城市發(fā)展有所側(cè)重規(guī)劃。

比如，沈陽發(fā)揮全國先進制造業(yè)基地、東北現(xiàn)代服務業(yè)中心、區(qū)域性科技創(chuàng)新高地等功能；大連發(fā)揮東北亞國際航運中心、國際物流中心、東北先進制造業(yè)基地、國際濱海旅游目的地等功能。

不難看出，這兩個位居東北的中心城市更加側(cè)重于在東北亞形成影響力，而位于大灣區(qū)的中心城市更側(cè)重于與香港、澳門等大灣區(qū)地區(qū)的協(xié)同，西部的中心城市也突出在共建西部陸海新通道等領(lǐng)域的優(yōu)勢。